• Athènes, Chine

    Athènes, Chine

    Fan Gang

    PEKIN – Alors qu'une partie de la planète se débat avec les répercussions de la crise financière et de la crise des dettes souveraines maintenant émergeantes, le Chine risque quant à elle la surchauffe et/ou une bulle des actifs.

    Beaucoup d'éléments poussent la Chine dans cette direction. L'un des plus préoccupants est le même que celui qui a alimenté la crise de la zone euro : une dette publique qui prolifère. Si dans la zone euro c'est la dette souveraine des pays membres qui est à l'origine du problème, en Chine ce sont les emprunts réalisés par les autorités locales.

    Dans la zone euro, la dette a pour causes fondamentales un système de protection social engorgé (notamment en raison du nombre grandissant de retraités) et le ralentissement économique provoqué par la crise financière. En Chine, elle est due aux emprunts de plus en plus importants réalisés par les responsables locaux pour maintenir un taux de croissance à deux chiffres dans leur région.

    Il n'est donc pas étonnant de trouver des points communs entre la Chine et la zone euro. La dette se creuse chaque fois que le montant des dépenses dépasse celui de l'épargne. Plus précisément, les pays les plus endettés de la zone euro et les provinces chinoises ont trop dépensé dans une monnaie unique.

    Les pays membres de la zone euro et les autorités locales chinoises n'ayant aucun contrôle sur la devise qu'ils utilisent, ils ne peuvent alléger leur dette en dévaluant. Aussi quand un emprunteur se trouve en défaut de paiement, c'est toute la "zone" monétaire et financière – l'UE dans un cas, la Chine dans l'autre – qui en pâtit.

    Pour éviter cette "crise de la dette souveraine", la loi budgétaire chinoise adoptée en 1994 interdit aux gouvernements locaux d'emprunter de manière autonome, que ce soit en émettant des obligations ou en obtenant des prêts bancaires. Autrement dit, en théorie les autorités locales chinoises ne peuvent pas financer leur déficit en creusant leur dette, car elles ne peuvent emprunter qu'auprès du gouvernement central ou d'une autorité centrale.

    Mais la loi budgétaire n'a pas résolu le problème, car si les autorités locales ne peuvent emprunter, les sociétés d'investissement qu'elles contrôlent le peuvent. Aussi, les succursales locales des banques contrôlées par l'Etat central ont-elles prêté d'énormes sommes pour financer des projets d'investissement public au niveau local.

    Entre le début et le milieu des années 1990, ces prêts se sont traduits par une montée du nombre de crédits en défaut de paiement qui ont fini par représenter 40% du PIB. Il en a résulté un resserrement du crédit et une déflation prolongée à la fin des années 1990, quand le gouvernement central a essayé de réparer les dégâts.

    Du fait de la privatisation des entreprises publiques et de l'amélioration de la régulation financière (notamment grâce à la surveillance des banques et au contrôle des risques), depuis 2000, le budget central et les budgets provinciaux sont sains. En 2007-2008, avant la crise financière mondiale, le taux de la dette publique par rapport au PIB était inférieur à 22%. Les emprunts des autorités locales sont maintenant bien plus modestes (3 à 4% du PIB) en raison de la surveillance institutionnelle du crédit.

    Lors de la crise financière le gouvernement central a adopté un plan de relance budgétaire et une politique monétaire plus relâchée et il a encouragé les autorités locales à augmenter leurs dépenses en faveur des infrastructures publiques pour soutenir la croissance. Le crédit bancaire destiné aux investissements locaux a ainsi été multiplié par six en 2009 et le total des emprunts réalisés par les autorités locales est passé de 150 milliards à 900 milliards de dollars, presque 20% du PIB. Or un tel niveau d'emprunt pose un nouveau type de risque financier pour la Chine.

    Je pense que ce risque reste gérable. Certains emprunts locaux se justifient par une allocation budgétaire du gouvernement central en faveur de projets locaux. Par ailleurs certaines dépenses locales sont le fait de régions qui vont continuer à bénéficier d'une hausse des revenus fiscaux dans un avenir prévisible et qui de ce fait vont rembourser leur emprunt. Deux tiers des emprunts vont sans doute être remboursés ou continuer à l'être, c'est seulement un tiers d'entre eux qui pose problème.

    Si le problème n'a pas pris une importance critique, c'est surtout parce que depuis la fin de l'année dernière les autorités monétaires chinoises ont freiné la croissance de ces emprunts. Sauf exception, il n'est plus possible d'emprunter et des inspections sont en cours pour dresser une image exacte de la situation. Avec la poursuite de la croissance économique, le risque potentiel lié à la dette va diminuer.

    Craignant que les autorités locales ne provoquent une "crise grecque interne", les responsables chinois tirent la leçon du poids de la dette. Ils reconnaissent la nécessité d'une discipline budgétaire et d'une réglementation financière stricte. Il faut mettre sous surveillance et limiter étroitement l'endettement de toutes les entités publiques.

    Il est vrai qu'en Chine les autorités locales n'ont jamais disposé d'une autonomie financière ou budgétaire totale. Depuis que la dynastie de Qin a uni le pays et crée un régime centralisé il y a quelques 2000 ans, la responsabilité de la dette est traitée comme un problème dévolu au gouvernement central. Les partisans de la décentralisation et de la dérégulation budgétaire en Chine devraient demander en priorité que les autorités locales assument la responsabilité de leur politique budgétaire.

    La législation chinoise a favorisé l'équilibre budgétaire et la stabilité financière du pays dans le passé et elle continue à jouer un rôle positif aujourd'hui. Si ce n'était pas le cas, la Chine aurait déjà subi sa propre crise de la "dette souveraine" à l'échelle locale et peut-être même une hyperinflation. Quand les autorités locales n'ont pas le droit de recourir à la dette, elles trouvent d'autres moyens. Elles essayent par exemple de restreindre autant que faire se peut les ventes de terrains, ce qui pousse à la hausse les prix dans l'immobilier et contribue à la formation d'une bulle des actifs.

    Cette approche ayant des conséquences négatives, il serait préférable que le gouvernement central établisse à court terme des quotas ou fixe une limite à la somme globale empruntée par les autorités locales. Mais à long terme ce n'est qu'une réforme institutionnelle systémique des relations entre le gouvernement central et les autorités locales qui garantira la stabilité budgétaire et financière de la Chine.

    Fan Gang is Professor of Economics at Beijing University and the Chinese Academy of Social Sciences, Director of China’s National Economic Research Institute, Secretary-General of the China Reform Foundation, and a member of the Monetary Policy Committee of the People’s Bank of China.

    Copyright: Project Syndicate, 2010.
    www.project-syndicate.org


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