• Grèce : crise et conséquences

    Grèce : crise et conséquences

    Chloé Mahier et Guillaume Duval

    Jeudi 25 mars, la France et l'Allemagne ont fini par se mettre d'accord sur un plan de sauvetage de la Grèce par l'eurogroupe et le FMI. Ce compromis laborieux illustre l'inadéquation des instruments européens pour combattre ce type de crise. Au-delà des problèmes immédiats, il ne sera pas aisé de réformer la gouvernance de la zone euro, nous expliquait Jean Pisani-Ferry, directeur du think tank Bruegel, dans un entretien en février dernier.

    La crise grecque est-elle vraiment grave ?

    Oui, c'est une crise sérieuse. Surtout parce que l'Europe ne dispose pas des moyens de faire face à un événement de ce type. La crise grecque est une crise de financement d'un Etat, exactement le type de crise contre lequel on pensait s'être prémuni avec le traité de Maastricht grâce à toutes sortes de précautions concernant la limitation des déficits, des dettes, etc. En revanche, aucun mécanisme n'a été mis en place pour gérer ces crises si elles surviennent. On s'est même plus précisément interdit de le faire, parce qu'on voulait éviter de donner l'impression qu'on aiderait un pays qui aurait des difficultés, et par là inciter les Etats membres de la zone à des comportements imprudents.

    On s'est aussi explicitement interdit d'utiliser, au sein de la zone euro, les mécanismes de prêt qu'on a mobilisés l'an dernier pour venir en aide à la Hongrie, à la Lettonie ou à la Roumanie. C'était une erreur. Du coup, l'Union européenne n'est pas en mesure, sans acrobatie juridique, d'offrir à la Grèce une assistance. Non pas en prenant en charge ses dettes, ni même en garantissant ses emprunts, ce qui à terme reviendrait au même (de ce point de vue, les bases du traité sont bonnes : chaque Etat doit rester responsable de ses dettes) ; mais en lui apportant des prêts conditionnels. Mais l'Europe ne peut même pas lui en accorder, comme le ferait le Fonds monétaire international (FMI).

    Comment sortir de cette crise ?

    Pour l'instant, on parie sur le fait que l'affirmation vague d'une solidarité financière future de la part de l'Europe calmera les marchés et que les Grecs feront des réformes suffisantes. C'est un pari : il peut être gagné ou pas. Dans ce genre de situation, le FMI impose aux pays concernés des réformes douloureuses, mais leur apporte en contrepartie des prêts conditionnels. Actuellement, les Européens ne veulent pas que le FMI intervienne dans la zone euro, mais ils ne fournissent pas pour autant à la Grèce l'aide que le FMI lui apporterait. Les Grecs risquent donc de percevoir ces exigences européennes comme excessives alors qu'ils ne se jugent pas seuls responsables de ces errements.

    Mais si, du coup, les Grecs ne font pas le nécessaire, l'Europe ne pourra pas, sans se dédire, leur prêter par la suite. L'Union se place donc dans une situation inconfortable. Il ne faut pas oublier, en particulier, que la Grèce reste membre du FMI : elle a toujours la possibilité de se tourner vers lui, quoi qu'en pensent les autres Européens.

    Quelle est l'alternative ?

    Il est très difficile d'inventer dans l'urgence une assistance conditionnelle efficace, parce que l'Europe ne dispose pas d'instrument financier adapté, qu'il n'existe pas de bases juridiques pour intervenir, qu'elle n'a pas les équipes ni la crédibilité acquise grâce à l'expérience… Il me semble que les Européens auraient dû jouer le jeu d'une intervention conjointe avec le FMI. Après tout, les Européens en sont des actionnaires très importants, il est dirigé par un Européen… Ce que je redoute désormais, c'est un scénario dans lequel in fine on fasse quand même appel au FMI, après avoir échoué à mettre en œuvre une solution européenne. L'effet politique serait très dommageable.

    La crédibilité de la promesse européenne d'aide est elle-même problématique, notamment en Allemagne…

    Le débat politique sur ce sujet est très difficile en Allemagne. Au-delà des problèmes politiques se posent aussi des problèmes juridiques. Pour la Cour constitutionnelle allemande, l'union monétaire n'est conforme à la Constitution que pour autant qu'elle garantit la stabilité monétaire. Si les pays européens accordent une aide à la Grèce, il y aura à coup sûr un recours devant cette Cour, au nom du fait que les bases de la stabilité sont compromises. Mais je ne suis pas sûr que l'opinion française ait elle-même beaucoup de sympathie pour l'idée d'aider les Grecs.

    On observe de nombreuses confusions dans le débat public : on mélange coresponsabilité sur les dettes grecques, voire transferts aux Grecs, avec prêts conditionnels. Il n'est question ni de dons ni de prise en charge des dettes, mais de prêts. Quand on prête de l'argent à quelqu'un, cela ne signifie pas qu'on le décharge de ses responsabilités puisqu'on attend d'être remboursé en contrepartie. C'est une forme de solidarité qui ne crée pas de confusion. Et le FMI gagne de l'argent en faisant crédit aux pays en difficulté. Une activité qui peut donc être profitable pour ceux qui prêtent.

    Pourrait-on se contenter de laisser la Grèce faire défaut ?

    Dans les conditions actuelles, le « laissons les Grecs tomber, cela servira d'exemple » est une option qui n'est ni souhaitable ni réaliste. On observe déjà une contagion à l'égard de l'Espagne et du Portugal. Un tel signal aurait pour eux des effets difficilement prévisibles. De plus, cela ne se produira pas parce que la Grèce a toujours le choix de se tourner vers le FMI.

    Quelles réformes faudrait-il engager dans la foulée ?

    Il est important de tirer rapidement les conséquences de cette crise. D'abord, sur le plan de la prévention : le système de surveillance en place n'est pas sérieux. On n'a pas voulu faire d'audit des statistiques grecques parce qu'on butait sur le respect de la souveraineté : il n'était pas convenable de se comporter vis-à-vis d'un Etat comme vis-à-vis d'une entreprise douteuse. Mais à partir du moment où on se dit prêt, dans certaines conditions, à aider un Etat, il n'est plus possible d'en rester là.

    On va d'ailleurs bouger. La question du système de gestion des crises est plus complexe. On ne peut pas rester dans une situation où la zone euro n'en a aucun. Il faudrait que l'Europe se dote d'une capacité de prêt conditionnel, articulé ou non au FMI. Mais, sur ce terrain, on bute sur des obstacles politiques complexes. Notamment parce qu'un article du traité interdit explicitement les prêts à un Etat en difficulté quand celui-ci appartient à la zone euro. Faire sauter ce verrou serait très important, mais très difficile compte tenu du climat allemand. Il existe bien l'article 122-2 du traité de Lisbonne (voir encadré), qui permet d'aider un Etat en cas de circonstances exceptionnelles échappant à son contrôle, mais si on s'appuie sur cet article, cela implique qu'on interviendra toujours très tardivement. Avec le risque d'arriver après la bataille…

    L'article "tremblement de terre"

    "Lorsqu'un Etat membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d'événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l'Union à l'Etat membre concerné."

    L'article 122 paragraphe 2 du traité de Lisbonne est, dans son esprit, manifestement orienté vers les catastrophes naturelles: incendies, tempêtes, tremblements de terre… Mais certains considèrent qu'on pourrait l'invoquer dans le cas de la Grèce pour surmonter l'interdiction prévue dans un autre article du traité et fournir une base juridique à une aide financière européenne.

    Ne faudrait-il pas modifier aussi ce qu'on surveille ?

    Oui. C'est surtout le cas de l'Espagne qui le montre : c'est un exemple quasi chimiquement pur de pays qui n'avait pas de problèmes budgétaires et qui, donc, selon les critères en vigueur, était supposé être dans une situation parfaitement saine. Et pourtant, son déficit extérieur courant était passé de l'équilibre en 1997 à moins 10 % du produit intérieur brut (PIB) en 2007, il y avait une bulle de crédits évidente, etc. Le système de surveillance a fonctionné de manière perverse : à partir du moment où le solde budgétaire espagnol était en excédent, ceux qui attiraient l'attention sur les déséquilibres ne pouvaient être que des jaloux.

    Sur ce plan, il n'est pas compliqué de changer d'approche : les bases juridiques existent. Il faut surtout accepter de renverser la perspective par rapport à l'idée jusque-là dominante que la sphère privée serait spontanément stable et que les sources d'instabilité potentielle ne proviendraient que de la sphère publique. Si on pense que tel pays conduit une politique économique qui crée un risque, les instances européennes ont les moyens de le lui dire. L'important, c'est d'y mettre suffisamment de poids politique. On ne peut certes pas sanctionner cet Etat, mais des sanctions ne seraient de toute façon ni très efficaces ni très crédibles.

    On peut « dire brutalement la vérité », disait Keynes. Cela implique cependant une mécanique plus compliquée qu'avant, puisqu'il s'agit de porter un diagnostic économique d'ensemble et non plus de contrôler un ou deux indicateurs. C'est ce que veulent dire, je crois, ceux qui parlent aujourd'hui de gouvernement économique. Mais cela reste difficile à mettre en pratique, parce que personne ne sait, par exemple, ce qu'est un bon déficit courant. Tout le monde sait qu'à 20 %, il y a probablement un problème. Mais 5 % ou 7 %, est-ce vraiment grave ? On ne va pas obliger tous les pays à rester à l'équilibre extérieur alors qu'on crée une zone intégrée justement pour permettre à l'épargne de circuler !

    Cette crise ne signifie-t-elle pas au fond que l'euro était prématuré, inadapté ?

    Certains critiques, notamment américains, voient en effet la crise grecque comme la preuve que le projet de l'euro ne pouvait de toute façon pas fonctionner compte tenu des divergences existant au sein de la zone. Mais il était prévisible que l'euro ne fonctionnerait pas parfaitement du premier coup : le processus d'apprentissage passe nécessairement par des essais et des erreurs. Nous réalisons une union monétaire pour la première fois dans l'histoire moderne, et personne ne peut savoir par avance tout ce que cela implique. Ce qui importe, en revanche, c'est de corriger rapidement les dysfonctionnements.

    La crise pourrait-elle permettre au contraire un saut dans l'intégration européenne ?

    Je ne crois pas. Il n'existe nulle part d'appétit politique pour une intégration beaucoup plus poussée. Il a été tellement difficile de négocier et de ratifier le traité de Lisbonne que personne ne souhaite se relancer dans une opération de ce type. Au-delà même de la mécanique institutionnelle, la situation n'est plus celle d'une époque où il existait une vision assez claire et partagée des étapes ultérieures à franchir. L'idée que la crise serait l'occasion d'un saut en avant vers une Europe plus intégrée me paraît donc irréaliste. En revanche, il faut traiter toute une série de problèmes un par un.

    La purge grecque

    C'est une potion amère que vont devoir avaler les Grecs afin de ramener le déficit budgétaire de 12,7% du produit intérieur brut (PIB) en 2009 à 8,7% en 2010. Les dépenses publiques doivent baisser de 52% du PIB en 2009 à 50,6% (- 1,4 point) cette année, tandis que les recettes monteraient de 39,3% à 41,9% du PIB (+ 2,6 points) (1).

    • Réforme fiscale unifiant les taux de prélèvement (+ 1 100 millions d'euros, 0,5% du PIB)
    • Impôt spécial sur les entreprises profitables et l'immobilier de valeur (+ 1 050 millions d'euros, 0,4% du PIB)
    • Taxes supplémentaires sur le tabac, l'alcool, l'essence et les téléphones portables (+ 1 110 millions d'euros, 0,5% du PIB)
    • Réduction de l'évasion fiscale (+ 1 200 millions d'euros, 0,5% du PIB)
    • Réduction de la fraude aux cotisations sociales (+ 1 200 euros, 0,5% du PIB)
    • Réduction des dépenses d'équipement militaire (- 457 millions d'euros, 0,2% du PIB)
    • Réduction des subventions aux fonds de retraite (- 540 millions d'euros, 0,2% du PIB)
    • Diminution des subventions aux hôpitaux (- 1 400 milliards d'euros, 0,6% du PIB)
    • Réduction de 10% des primes versées aux fonctionnaires (- 650 millions d'euros, 0,3% du PIB)
    • Suppression d'un tiers des contractuels dans le secteur public (- 120 millions d'euros, 0,1% du PIB)
    • Blocage des recrutements en 2010 (- 80 millions d'euros, 0,0% du PIB)
    • 4 départs en retraite sur 5 non remplacés dans le secteur public
    • Pas de hausses de salaires au-dessus de 2 000 euros

    Les grandes difficultés de tous les Etats en matière de finances publiques vont peut-être les conduire à reposer la question de l'harmonisation fiscale. Le fait que la chancelière allemande, Angela Merkel, parle de gouvernement économique est un changement important : les chefs d'Etat de la zone euro se rendent compte qu'ils ne peuvent pas simplement déléguer les affaires de la zone à leurs ministres des Finances ou aux banquiers centraux. Il est évidemment très difficile de prévoir ce qui va se passer, mais il me paraît surtout nécessaire de marteler l'idée qu'avec la monnaie unique, nous avons créé un bien commun qui a beaucoup de valeur et que l'échec serait dramatique. Et qu'en conséquence, apporter une solution aux dysfonctionnements apparus dans la crise nécessite un investissement politique majeur de la part des gouvernements, et même des chefs d'Etat. Cela me semble plus utile que de raviver le rêve du grand saut vers une Europe véritablement fédérale.


  • Commentaires

    Aucun commentaire pour le moment

    Suivre le flux RSS des commentaires


    Ajouter un commentaire

    Nom / Pseudo :

    E-mail (facultatif) :

    Site Web (facultatif) :

    Commentaire :