• La fiscalité dérogatoire traduit la dégénérescence de l'Etat-providence

    La fiscalité dérogatoire traduit la dégénérescence de l'Etat-providence

    Clientélisme et corporatisme : un nouveau Moyen Age

    Le concept de niche fiscale ou encore de fiscalité dérogatoire, a été forgé aux Etats-Unis en 1967 sous le qualificatif de " dépense fiscale " par le secrétaire adjoint au Trésor, Stanley Surrey, qui s'inquiétait de leur progression ainsi que de leur manque de transparence et qui s'essaya à en établir une liste. Il estimait que la mise à plat des dépenses fiscales révélerait leur moindre efficacité que les dépenses directes ainsi que les inégalités qu'elles génèrent.

    Il est indéniable que Stanley Surrey a mis en lumière un sujet sensible. Dès 1968, une évaluation des dérogations aux règles fiscales de droit commun est instituée au niveau fédéral dans le cadre du rapport financier annuel du Trésor. En 1974, le Congressional Budget and Impoundment Control Act prévoit la production d'un rapport détaillé annexé au budget. Parallèlement le dispositif s'étend très vite à la plupart des Etats de l'OCDE à la fin des années 1960 et au cours des années 1970.

    En France le concept, apparu en 1979 dans le cadre du 5e Rapport du Conseil des impôts, est à nouveau étudié en 2003 (21e rapport) sous le titre : " La fiscalité dérogatoire : pour un réexamen des dépenses fiscales ".

    Entre-temps, dans un ouvrage remarqué paru en 1985, Stanley Surrey et son coauteur Paul McDaniel avaient proposé une définition insistant sur le fait que, à la différence des dépenses directes, ces mesures d'allégement constituaient une dépense indirecte de l'Etat en vue de favoriser certaines activités ou catégories de contribuables (Stanley Surrey et Paul McDaniel, Tax Expenditures, Cambridge, MA : Harvard University Press, 1985).

    Il n'est pas douteux que la démarche consistant à nommer un tel dispositif a immédiatement amplifié la question, qui n'est pas née avec les travaux de Stanley Surrey, du rôle économique ou social que peut ou doit jouer la fiscalité. Le débat économique opposant interventionnistes et libéraux classiques, autrement dit les partisans d'une politique volontariste s'appuyant sur l'outil fiscal et ceux qui demeurent attachés à la neutralité de l'impôt, s'est alors doublé d'un débat juridique relatif à la définition de la norme fiscale à laquelle il serait dérogé.

    De cette dernière question sont nées des controverses sans fin qui continuent à occuper les fiscalistes et qui se prolongent maintenant, sur fond de nécessité d'augmenter les ressources afin de réduire les déficits publics, autour de la question de l'évaluation de leur efficacité. L'enjeu aujourd'hui est de supprimer un certain nombre de niches fiscales tant elles ont pris de l'ampleur. Il en existe près de 500 en France qui, outre le manque à gagner qui en résulte pour les finances publiques (75 milliards d'euros), traduisent une dérive vers un nouveau Moyen Age fiscal.

    On le sait, c'est à travers l'image d'un Etat-nation unifié, aux frontières bien définies, que s'est forgée une symbolique fiscale largement acceptée et partagée, celle de la réalisation du bien commun par l'impôt. Un prélèvement entendu comme une contribution nécessaire à l'organisation de la vie collective. Une telle vision est loin d'être la même aujourd'hui.

    Depuis la seconde moitié des années 1970, à une représentation unifiée de la société s'est substituée l'image d'un monde éclaté en proie à des crises économiques successives conduisant à soutenir les entreprises et à répondre à des problèmes sociaux de plus en plus aigus.

    C'est alors qu'une critique de l'impôt et de la dépense publique s'est développée. Le regard sur la fiscalité a changé et le classique clientélisme s'est combiné avec la nécessité d'alléger le poids de l'impôt justifiant le recours à une fiscalité dérogatoire. On a vu s'épanouir des corporatismes et des privilèges fiscaux se traduisant par de multiples allégements d'impôts.

    Cette vague corporatiste, née d'une crise générale et d'une dégénérescence de l'Etat-providence, est à l'origine de la démultiplication depuis plusieurs années de mesures de faveur et de régimes dérogatoires pris en direction des particuliers comme des entreprises qui donnent à la fiscalité actuelle la structure d'une véritable mosaïque. Toutefois, si l'évolution en restait là, elle n'exprimerait finalement qu'une poussée excessive d'un phénomène banal.

    Or, un regard attentif permet de constater une certaine appropriation de la fiscalité dérogatoire par ses bénéficiaires, les dérogations au fil des ans et par " effet caméléon " finissant par se fondre dans la norme. Un tel phénomène est en partie lié à une caractéristique propre des sociétés contemporaines qui est leur diversification et leur reconstitution en réseaux faits de communautés d'intérêts. Ainsi, la complexité fiscale n'a d'égale que la complexité politique, économique et sociale, elle tend à lui correspondre trait pour trait.

    Mais par voie de conséquence, le pouvoir fiscal est de moins en moins l'attribut du pouvoir universel traditionnellement représenté par l'Etat. Il n'est pas de secteur qui ne revendique qui la défiscalisation de tel revenu, qui la baisse du taux de la TVA, qui un crédit ou une réduction d'impôt. Et l'Etat a bien souvent du mal à faire marche arrière pour retourner vers une universalisation de la fiscalité et renouer avec une histoire, commencée sous l'Ancien Régime, qui lui a permis d'exister comme force politique incontestée.

    Ainsi peut-on estimer qu'est en train de se produire une dérive vers un nouveau Moyen Age fiscal, une situation qui résulte de réponses données au coup par coup aux problèmes et aux diverses pressions. Or, et plutôt que d'apporter des réponses inadaptées et de céder à des revendications particulières, ne conviendrait-il pas de réaffirmer le principe d'universalité de l'impôt ainsi que son corollaire, celui d'égalité et de justice fiscale ?

    Michel Bouvier

    Professeur à l'université Paris-I Panthéon-Sorbonne, Directeur de la " Revue française de finances publiques ", président de Fondafip (www.fondafip.org)


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