• Le retour de la politique industrielle

    Le retour de la politique industrielle

    Dani Rodrik

    CAMBRIDGE – Le Premier ministre Gordon Brown l’encourage en tant que vecteur de création d’emplois hautement qualifiés. Le président français Nicolas Sarkozy la défend pour préserver la base industrielle du pays. L’économiste en chef de la Banque mondiale, Justin Lin, la soutient ouvertement pour accélérer les changements structurels des pays en développement. Le cabinet international McKinsey conseille les gouvernements sur la meilleure manière de la mettre en ouvre.

    La politique industrielle est de retour.

    A vrai dire, elle n’est jamais passée de mode. Les économistes épris du consensus néolibéral de Washington l’ont peut-être remisée au placard, mais les économies prospères se sont toujours appuyées sur des politiques gouvernementales qui encouragent la croissance en stimulant les transformations structurelles.

    La Chine en est un exemple type. Ses performances industrielles phénoménales tiennent en grande partie à l’assistance apportée par le gouvernement aux nouvelles industries. Les entreprises d’État ont servi d’incubateurs des compétences techniques et du savoir-faire gestionnaire. Les obligations en matière de contenu local ont donné naissance à des industries d’approvisionnement productives dans les secteurs automobile et électronique. De généreuses mesures incitatives à l’exportation ont aidé les entreprises à prendre pied sur les marchés mondiaux.

    Le Chili, qui est souvent décrit comme un paradis de la libre entreprise, est un autre exemple. Le gouvernement a joué un rôle central dans le développement de toute nouvelle exportation importante produite par ce pays. Les raisins chiliens ont pu s’implanter sur les marchés mondiaux grâce à des activités de recherche et développement financées par l’État. Les produits de la sylviculture ont été fortement subventionnés par nul autre que le général Pinochet. Et la florissante industrie du saumon est la création de Fundación Chile, une société de capital-risque essentiellement publique.

    Mais les véritables champions de la politique industrielle sont les Etats-Unis, une situation qui ne manque pas d’ironie, puisque ces mots, presque exclusivement utilisés pour intimider des adversaires politiques accusés de desseins économiques staliniens, sont un anathème dans le discours politique américain.

    Les performances industrielles novatrices des Etats-Unis doivent pourtant beaucoup au soutien du gouvernement. Comme le démontre Josh Lerner, un professeur de la Business School de Harvard, dans son livre Boulevard of Broken Dreams, les contrats passés par le département américain de la Défense ont joué un rôle prépondérant dans le démarrage de la Silicon Valley. L’internet, qui est peut-être l’innovation la plus importante de notre époque, est issu d’un projet initié par le département de la Défense en 1969.

    L’adhésion des Etats-Unis au concept d’une politique industrielle n’est pas seulement une question d’intérêt purement historique. Aujourd’hui, le gouvernement fédéral est de très loin le plus important investisseur en capital-risque. Selon le Wall Street Journal, le département américain de l’Énergie (DoE) prévoit de dépenser à lui seul plus de 40 milliards de dollars en prêts et subventions pour encourager les entreprises privées à développer les énergies vertes, telles que voitures électriques, batteries de nouvelle génération, éoliennes, et panneaux solaires. Pour les trois premiers trimestres 2009, les sociétés de capital-risque privées ont investi au total moins de 3 milliards de dollars dans ce secteur, contre 13 milliards pour le DoE.

    Cette tendance à un retour de la politique industrielle est donc une reconnaissance bienvenue de ce que les analystes sensés de la croissance économique ont toujours su : le développement de nouvelles industries nécessite souvent un coup de pouce de la part du gouvernement. Ce coup de pouce peut prendre la forme de subventions, de prêts, d’infrastructures et d’autres mesures de soutien. Quand l’on gratte sous la surface de toute nouvelle industrie prospère, on y trouve en général une forme ou une autre d’aide de l’État.

    La véritable question à propos de la politique industrielle n’est pas de savoir s’il faut y recourir, mais comment la mettre en pratique. A cet égard, trois principes importants doivent être respectés.

    Premièrement, une politique industrielle est davantage un état d’esprit qu’une liste de politiques spécifiques. Ceux qui la mettent en ouvre avec succès savent qu’il est plus important de créer un climat de confiance entre le gouvernement et le secteur privé que de fournir des incitations financières. Par le biais de comités de réflexion, de forums de développement fournisseurs, de comités consultatifs sur les investissements, de tables rondes sectorielles et de fonds d’investissements mixtes privé-public, la collaboration a pour objectif de compiler les informations sur les possibilités d’investissement et les goulots d’étranglement. Il faut pour cela un gouvernement qui ait un pied dans le secteur privé, sans pour autant être à sa solde.

    Deuxièmement, une politique industrielle doit user à la fois de la carotte et du bâton. Compte tenu des risques et du décalage entre les avantages sociaux et privés, l’innovation doit s’accompagner d’une rentabilité – de retours sur investissements supérieurs à ceux que produisent les marchés. C’est pour cette raison que tous les pays ont un système de brevets. Mais des incitations sans restrictions ont aussi leurs coûts : elles peuvent provoquer une hausse des prix pour les consommateurs et bloquer des ressources dans des activités improductives. C’est pour cette raison que les brevets ont une durée limitée. Le même principe doit s’appliquer à toutes les mesures prises par un gouvernement pour donner naissance à de nouvelles industries. Les incitations doivent être temporaires et conditionnées aux résultats.

    Troisièmement, les acteurs d’une politique industrielle doivent se souvenir qu’elle a pour but de servir la société dans son ensemble, et pas seulement les bureaucrates qui la gèrent ou les entreprises qui en sont bénéficiaires. Pour éviter les abus et l’appropriation, une politique industrielle doit être mise en ouvre de manière transparente et responsable, et être accessible autant à de nouveaux candidats qu’aux bénéficiaires en cours.

    L’argument habituel contre l’adoption d’une politique industrielle est que les gouvernements ne sont pas en mesure de choisir les gagnants. Ils n’en sont évidemment pas capables, mais là n’est pas la question. Ce qui détermine le succès d’une politique industrielle n’est pas la capacité de distinguer les gagnants, mais la capacité de pouvoir se séparer des perdants – une exigence moins insurmontable. Le principe d’incertitude veut que même les politiques les plus optimales produisent des erreurs. L’idée est que les gouvernements reconnaissent ces erreurs et retirent leur soutien avant qu’elles ne deviennent trop coûteuses.

    Comme le disait Thomas Watson, le fondateur d’IBM, « Le chemin vers le succès, c’est doubler le taux d’erreurs ». Un gouvernement qui ne ferait pas d’erreurs en encourageant le développement de l’industrie est un gouvernement qui commettrait l’erreur plus grave de ne pas essayer avec suffisamment de conviction.

    Copyright: Project Syndicate, 2010.
    www.project-syndicate.org
    Traduit de l’anglais par Julia Gallin


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