• Quatre principes de bonne gestion pour une maîtrise durable des finances publiques

    Quatre principes de bonne gestion pour une maîtrise durable des finances publiques

    La magie des règles ne suffit pas

                Le déficit et la dette publics atteignent des niveaux historiques, la question de leur résorption se pose donc avec acuité. Un débat sur l'opportunité de mettre en place une " règle d'or " en matière de finances publiques a été rouvert au moment où le Parlement examine un grand emprunt dont l'effet le plus immédiat sera un nouveau creusement de 35 milliards d'euros de la dette publique en 2010.

    A chaque dégradation des comptes, des voix s'élèvent dans la majorité pour réclamer l'instauration de nouvelles règles. Mais ce débat a toujours débouché sur un consensus pour repousser toute règle contraignant l'Etat à l'équilibre budgétaire. En 2001, lors de l'élaboration de la loi organique relative aux lois de finances, comme en 2005, lors de sa révision, et en 2009, lors de la réforme constitutionnelle.

    Des règles plus limitées ont été introduites par l'actuelle majorité. Depuis 2004, une loi organique impose d'augmenter les ressources de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) - financée par la contribution au remboursement de la dette sociale - en cas de transfert de dette sociale à cet organisme. En 2005, l'intention de Nicolas Sarkozy, alors ministre des finances, d'introduire une règle d'or a abouti à réviser la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour prévoir l'obligation de fixer, a priori, l'affectation d'éventuels surplus de recettes.

    Des règles contraignantes existent dans l'Union européenne, celles du pacte de stabilité - qui fixe, depuis 1995, les limites de l'endettement public des pays membres - . Respectées entre 1997 et 2002, elles ne l'ont plus été depuis 2003, alors qu'elles ont une valeur supérieure à la Constitution !

    Le déficit public - 8,2 % du produit intérieur brut (PIB) prévu en 2010 - a été supérieur à 3 % six années sur huit depuis 2002, et la dette publique - 83,2 % du PIB en 2010 - a toujours été supérieure à 60 % depuis 2003. Le gouvernement admet son incapacité à respecter ces critères avant 2013 au plus tôt. Rappelons que la France n'a évité, en 2003, les sanctions prévues par le pacte de stabilité qu'en trouvant un accord politique contesté avec l'Allemagne.

    Les règles dont la majorité s'est dotée ne sont pas respectées. C'est le cas pour la norme d'évolution de la dépense budgétaire, contournée par la multiplication des dépenses fiscales et les transferts vers des opérateurs extérieurs. De même pour les règles de compensation de toute nouvelle dépense fiscale, vidées de sens au travers de leur interprétation, et oubliées en parfaite connaissance de cause lors du vote de la réduction de la TVA pour la restauration.

    Certaines règles conduisent même à des pratiques plus périlleuses que celles qu'elles condamnaient : l'obligation de financer tout transfert des déficits vers la Cades conduit la majorité à gonfler les autorisations de trésorerie de l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (Acoss), qui atteindront la somme faramineuse de 60 milliards d'euros en 2010 !

    La règle d'or doit être rejetée d'autant plus fortement qu'elle repose sur l'idée qu'il serait possible d'isoler " bonnes " et " mauvaises " dépenses.

    Les dépenses de fonctionnement ne sont pas mauvaises par nature : les stabilisateurs automatiques et les prestations sociales ont eu un rôle positif face à la crise. Inversement, les dépenses d'investissement ne sont pas toujours rentables et génèrent des dépenses de fonctionnement. Enfin, si la classification des dépenses de rémunération des chercheurs et enseignants est impossible à trancher, leur contribution à la croissance potentielle est en revanche certaine.

    La sagesse commande de ne pas multiplier les règles. Seule compte la volonté politique de se conformer à des bonnes pratiques et non la prétention de contraindre les futurs gouvernements à une vertu théorique.

    Dans la situation actuelle, une stratégie durable des finances publiques devrait reposer sur quatre principes de bonne gestion :

    - L'équilibre des recettes et des dépenses hors charges de la dette, qui permet de stabiliser celle-ci ;

    - L'équilibre des comptes sociaux. C'est une absolue nécessité sur un cycle économique, car il n'est pas responsable de reporter sur les générations futures le coût de notre protection sociale ;

    - Un contrat avec les collectivités locales assurant un partage des compétences clair et des ressources pérennes, en contrepartie de leur implication dans la stratégie globale de finances publiques ;

    - Le refus de toute baisse des prélèvements obligatoires tant que les comptes n'ont pas été assainis. C'est la seconde préconisation du rapport Pébereau sur la dette publique, qui déjà invalidait la thèse selon laquelle les comptes pourraient être rétablis par la seule action sur la dépense budgétaire.

    Un déficit, c'est la différence entre des recettes et des dépenses : s'il faut bien sûr rechercher toujours plus d'efficacité et de maîtrise de la dépense publique, ce que vise la LOLF, le déficit perdurera tant que les recettes diminueront !

    Les comptes ne se rétabliront pas par la magie de règles. Il faut rendre plus responsable et transparente la stratégie de finances publiques suivie. Je propose donc d'inscrire dans la loi organique l'obligation de présenter chaque année des orientations pluriannuelles de finances publiques pour l'évolution de la dépense publique, des recettes, des déficits et de la dette.

    Des indicateurs de suivi devraient rendre obligatoire et urgente, en cas d'écart avéré, la présentation par le gouvernement de mesures correctrices et d'une nouvelle trajectoire.

    Ainsi, les engagements seraient clairs, mais le choix des moyens resterait ouvert. De la même manière que la LOLF a créé des outils qui permettent d'améliorer l'efficacité de la dépense, mais reste neutre quant à l'orientation des politiques.

    Plutôt que de prétendre imposer une pensée budgétaire unique, c'est la responsabilité qui doit être assurée. Car j'ai la conviction que seul le rétablissement de nos finances publiques nous permettra d'assurer une croissance durable.

    Comme en 2000-2001, avec l'adoption de la LOLF, ou en 2005 avec sa révision, le consensus est possible. D'autant plus que l'on ne cherchera pas à imposer une politique donnée, mais à fixer des outils et des principes de gestion durable de nos finances publiques. p

    Didier Migaud

    Président de la commission des finances de l'Assemblée nationale

    Député (PS) de l'Isère

    La conférence sur le déficit doit parvenir à un consensus sur les dépenses... et les recettes


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