• Vous avez dit fédéralisme ?

    Chronique de Jean Pisani-Ferry

    Vous avez dit fédéralisme ?

     

    C'est un vieux débat que les tensions persistantes au sein de la zone euro ont ravivé : une union budgétaire peut-elle durablement survivre sans fédéralisme budgétaire ? Jusqu'ici, la question ne préoccupait guère qu'une poignée de chercheurs. Elle est désormais posée avec insistance par les investisseurs du monde entier.

    Les détenteurs de titres d'Etat européens croyaient savoir ce qu'ils avaient acheté. Ils viennent de se rendre compte qu'ils ne le comprenaient pas vraiment. Et comme la crise le leur a appris, quand on ne comprend pas un produit financier, il vaut mieux s'en débarrasser. S'ils le font, nous n'en avons pas fini avec les crises.

    Le problème, cependant, est de savoir ce qu'on entend par fédération budgétaire. Pour les Américains, cela signifie un Etat central doté d'un budget de grande taille (20 % du PIB) dont la fonction macroéconomique est d'amortir les chocs.

    Outre-Atlantique, les Etats fédérés sont souvent constitutionnellement contraints à l'équilibre des comptes, et c'est le budget fédéral qui est mobilisé contre les récessions. Parallèlement, quand l'Illinois est frappé par la récession automobile, Washington y collecte moins d'impôts, mais n'y réduit pas ses dépenses (en fait, il tend à les augmenter). Economiquement, donc, le budget fédéral amortit les chocs nationaux ou régionaux. Politiquement, il traduit une solidarité qui est le ciment de l'Union.

    Si c'est cela le fédéralisme, mieux vaut l'oublier immédiatement pour l'Europe. Le budget européen est de l'ordre d'un point de produit intérieur brut (PIB), un gros quarantième du montant total des dépenses publiques. Personne, pas même les enthousiastes de la construction européenne, n'imagine qu'il puisse atteindre cinq points (il est plutôt probable qu'il baisse). Quand bien même le ferait-il qu'il ne serait toujours pas à la hauteur du problème.

    Une deuxième solution est le fédéralisme distributif. Son objectif n'est pas d'amortir les chocs, mais de compenser les écarts de revenu. L'Allemagne, notamment, redistribue des recettes fiscales entre Länder. C'est une autre forme de solidarité que pratique aussi l'Union européenne par le jeu des Fonds structurels, qui sont significatifs pour les pays pauvres : environ 300 euros par personne et par an pour la Grèce et le Portugal entre 2000 et 2006.

    Le problème est que ces transferts ont accéléré le rattrapage des entités qui en ont fait bon usage (certaines provinces espagnoles), mais ont été gaspillés par d'autres (la Grèce). Cela alimente le doute quant à l'utilité d'une solidarité si mal employée. Les Allemands, qui savent de quoi ils parlent en la matière avec la réunification, ne veulent pas entendre parler d'une Europe où les régions riches financeraient en permanence des poches de sous-développement. Ils ne sont pas les seuls.

    Que faire, alors ? Il faut de la solidarité face aux épreuves, parce que c'est ce qui donne solidité à l'ensemble ; mais, sans la lourde mécanique d'un budget fédéral ni un accroissement permanent des transferts. C'est ce qui a inspiré, en mai, la création d'une facilité d'assistance financière en cas de crise et le lancement par la Banque centrale europ.éenne (BCE) d'un programme d'ac.hat de titres publics, mis en oeuvre au profit de la Grèce et du Portugal.

    Le problème est que ces décisions ont suscité tant de réticences qu'elles ne suffisent pas à dissiper le doute. En Allemagne, la transformation de la banque centrale en agent quasi budgétaire - si la dette grecque est restructurée, la BCE devra enregistrer des pertes - révulse parce qu'elle rompt avec le principe de séparation entre monnaie et finances publiques. Du coup, la BCE agit d'une main tremblante, personne ne comprend plus qu'elle est la doctrine d'emploi de cette arme, et son efficacité est diminuée d'autant.

    Quant à la facilité financière, elle sert à soigner les crises, pas à les éviter. Les récriminations françaises contre une évaluation européenne des budgets nationaux montrent qu'une bonne partie de la classe politique parle de coordination mais ne comprend toujours pas que la solidarité ne peut pas être sans contrepartie.

    Les Européens donnent l'impression d'amonceler en désordre des sacs de sable dans l'espoir d'arrêter la vague, au risque de désarçonner ceux qu'ils voudraient convaincre. Il serait temps d'accepter que ceux auxquels on demande de vous prêter (beaucoup) soient en droit de poser des questions qui dérangent, et d'obtenir des réponses claires.

     

    Jean Pisani-Ferry est directeur de Bruegel, centre de recherche et de débat sur les politiques économiques en Europe.


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