Le RSA tient-il ses promesses ?

Décodage

Il y a un an, le 1er juin 2009, le revenu de solidarité active (RSA) entrait en vigueur. Défendue par Martin Hirsch, alors haut-commissaire aux solidarités actives, cette mesure poursuivait un double objectif : favoriser le retour à l'emploi des allocataires des minima sociaux et fournir un complément de revenus pour les travailleurs pauvres.

Un dispositif à double étage a été mis en place. Pour les personnes sans travail, le RSA " socle " remplace le revenu minimum d'insertion (RMI) et l'allocation parent isolé (API). La nouveauté est dans l'autre volet du RSA, dit " activité ou chapeau ", fait pour améliorer le pouvoir d'achat de 1,7 million de salariés modestes.

M. Hirsch avait ciblé cette population. Il espérait toucher 90 % de ces bénéficiaires au bout d'un an. Le compte n'y est pas. Selon les chiffres non consolidés qui devraient être rendus publics à la mi-juin, 1,758 million de foyers touchaient le RSA en mars 2010, mais seulement 426 700 au titre du RSA activité. Le gros des effectifs est constitué d'anciens RMistes.

Une mécanique complexe En avril 2009, le RSA a bénéficié d'une vaste opération de communication. Mais si l'information est passée, elle n'a pas été bien comprise pour autant. Le RSA est un dispositif complexe, dont la mécanique ne ressemble à aucune autre prestation sociale.

Quelques mois après sa mise en place, le Haut-Commissariat aux solidarités actives avait fait réaliser une enquête qui montrait que près de la moitié des personnes à bas revenus n'avaient pas demandé la prestation parce qu'elles pensaient que son versement était automatique. La lourdeur des démarches pour parfois quelques dizaines d'euros a aussi été dissuasive. S'y ajoute la peur d'être catalogué comme pauvre. " Beaucoup de travailleurs modestes ne se sont pas sentis concernés et n'ont pas voulu s'inscrire dans un dispositif qu'ils mettaient sur le même registre que l'ex-RMI ", explique Annick Macron, sous-directrice prestations de la caisse d'allocations familiales d'Elbeuf (Seine-Maritime).

Résultat : l'ampleur du non-recours a surpris et il s'est passé l'inverse de ce que les spécialistes avaient constaté lors de la mise en place du RMI. " Le RMI avait été prévu pour toucher environ 350 000 allocataires, un an après sa mise en oeuvre, il concernait déjà 496 285 ménages ", rappelle Nicolas Duvoux, maître de conférences en sociologie à l'université Paris-Descartes.

La crise en trouble-fête Le RSA a été imaginé en 2005, puis expérimenté pour la première fois en 2007, en période de croissance. Sa généralisation coïncide avec une des plus graves récessions économiques de l'après-guerre. Il était prévu en grande partie pour des travailleurs modestes, mais la hausse du chômage a mécaniquement réduit cette cible. Le nombre de bénéficiaires du RSA socle (ex-RMI) s'est, lui, envolé, notamment entre juin et septembre 2009, où il a progressé de 4,4 %.

Pour le comité d'évaluation du RSA, une instance indépendante, ce saut est quasiment historique. " Il faut remonter aux années 1993 et 1994 de grand creux conjoncturel pour trouver une telle hausse de RMistes ", notent les experts. Parallèlement, la montée en charge du RSA activité s'est faite très progressivement.

La crise y est pour beaucoup, même si ses effets sur ce volet du RSA sont plus difficiles à cerner. " En période de récession, la durée du chômage augmente et les possibilités d'en sortir se réduisent. Il est réaliste de penser que ces facteurs ont eu un impact sur le stock de personnes en RSA activité ", explique Yannick L'Horty, professeur d'économie à l'université d'Evry. L'assèchement des emplois à temps partiel a aussi ralenti l'entrée de nouveaux bénéficiaires.

Pas de miracle La mauvaise conjoncture économique a pesé sur l'efficacité d'un dispositif qui faisait déjà débat. Les déclarations de M. Hirsch, qui avait estimé au moment du lancement du RSA qu'il permettrait à 700 000 personnes de se hisser dès la première année, au-dessus du seuil de pauvreté (environ 908 euros par mois en 2007, pour une personne seule, si l'on retient les normes européennes qui fixent ce seuil à 60 % du revenu médian), paraissent aujourd'hui totalement irréalistes. " Le RSA a permis à certains travailleurs pauvres d'avoir un peu plus d'argent. Il ne les a pas sortis de la pauvreté pour autant ", considère Yannick L'Horty.

Même prudence chez François Bourguignon, directeur de l'Ecole d'économie de Paris et président du comité d'évaluation et de suivi du RSA, en ce qui concerne les effets du RSA sur le retour à l'emploi. " On ne peut pas faire de comparaison avant/après le RSA, parce qu'on est dans une période où le marché de l'emploi se détériore. Impossible de dire si la reprise d'emploi est supérieure à ce qu'elle aurait été sans le RSA ", poursuit l'économiste.

Surtout, le RSA ne peut faire des miracles. Pour accéder à un emploi, encore faut-il que les entreprises en créent. " Pour les personnes sans emploi, je ne crois pas que l'on puisse attendre énormément de nouveauté par rapport au RMI ", admet M. Bourguignon.

Censées bénéficier d'un suivi personnalisé, les personnes sans activité sont pour la plupart aiguillées vers Pôle emploi. Mais le service public de l'emploi, déjà débordé par l'explosion du chômage, a du mal à assurer une prise en charge de qualité pour ce nouveau public.

Pour Yannick L'Horty, le dispositif a néanmoins " permis d'atténuer le choc de la crise. 1,7 million de foyers bénéficiaires, cela représente, en ajoutant les ayants droit, un effectif impressionnant de 3,6 millions de personnes couvertes par la prestation ".

Extension aux moins de 25 ans Face à cette nouvelle donne, le successeur de Martin Hirsch s'est toujours refusé à donner des objectifs chiffrés. " Nous devons analyser les raisons pour lesquelles des centaines de bénéficiaires potentiels ne font pas la demande de RSA ", explique Marc-Philippe Daubresse, le ministre de la jeunesse et des solidarités actives. Un diagnostic précis est prévu d'ici à l'été 2010.

En attendant, M. Daubresse a déjà annoncé quelques gestes à destination des publics cibles. Les personnels municipaux et le secteur des services à la personne constituent selon lui des viviers de bénéficiaires. Les trois millions de foyers locataires de logements sociaux aussi.

Une vaste campagne d'information est en cours dans les immeubles HLM. Pour de nombreux spécialistes, ce profilage est une bonne idée, même si beaucoup craignent qu'elle ne se heurte rapidement à la volonté de l'Etat de réduire de 10 % sur trois ans ses dépenses d'intervention. " A l'heure des économies budgétaires, ce n'est pas le moment de faire de la retape ", commente un observateur politique.

Mélangeant de façon inédite dans l'histoire des prestations sociales assistance et revenus d'activité, le bilan complet du dispositif nécessitera plusieurs années de recul. Le chef de l'Etat n'a pas attendu ce délai pour annoncer l'extension du RSA à un nouveau public, les jeunes de moins de 25 ans.

Dès septembre 2010, les jeunes qui auront travaillé au moins deux ans (soit l'équivalent de 3 600 heures) sur une période de référence de trois ans y seront éligibles. La mesure devrait bénéficier à l'issue de sa montée en charge à environ 160 000 jeunes dont 120 000 en emploi, pour un coût annuel d'environ 250 millions d'euros.

C. Ro.