Un moment Rooseveltien pour les géants bancaires américains ?

15.07.2010

Simon Johnson

WASHINGTON – Il y a une centaine d’années, la réflexion sur la question du mode de fonctionnement des grandes entreprises – et de la manière de contenir leur pouvoir – était dominée par les Etats-Unis. Rétrospectivement, la réelle avancée législative – non seulement aux Etats-Unis, mais aussi ailleurs – fut la loi Sherman antitrust de 1890.

Le projet de loi de réforme financière sur le point d’être voté par le Sénat américain prévoit quelque chose d’assez similaire – et attendu de longue date – pour le secteur bancaire.

Avant 1890, les grandes entreprises étaient généralement considérées comme étant plus efficaces et plus modernes que les plus petites. La plupart des gens voyaient dans la consolidation des petites entreprises en entités plus importantes et moins nombreuses un développement stabilisateur récompensé par le succès et un investissement productif supplémentaire. L’émergence de l’Amérique en tant que puissance économique ne fut-elle pas rendue possible par les géants de l’acier, les systèmes ferroviaires intégrés et la mobilisation d’énormes réserves d’énergies par le biais d’aventures comme celle de la Standard Oil ?

Mais ces entreprises toujours plus importantes ont aussi eu un profond impact social et les entrées dans les livres comptables n’étaient pas toutes intégrées à la colonne des recettes. Les personnes qui dirigeaient ces grandes entreprises étaient souvent peu scrupuleuses, et dans certains cas, utilisaient leur position dominante sur le marché pour éliminer la concurrence – permettant aux entreprises survivantes de réduire les réserves pour faire monter les prix.

Bien sur, elles ont dominé les marchés locaux et régionaux de l’Amérique de la moitié du 19ème siècle, mais de manière sans commune mesure avec les développements des 50 années qui ont suivi. Les grandes entreprises ont permis des améliorations majeures en terme de productivité, mais elles ont aussi largement contribué au pouvoir des entreprises privées à agir de manière nuisible vis-à-vis du marché au sens large – et de la société.

La Loi Sherman n’a pas modifié la situation du jour au lendemain, mais lorsque le président Theodore Roosevelt a pris effectivement la décision d’adopter cette cause, elle devint un outil puissant qui pouvait être utilisé pour briser les monopoles industriels et des transports. Ce faisant, Roosevelt, et ceux qui lui emboitèrent le pas, ont fait évoluer le consensus.

Le premier cas traité par Roosevelt, contre la Northern Securities en 1902, fut extrêmement controversé. Mais le démantèlement, dix ans plus tard, de la Standard Oil – probablement la société la plus puissante dans l’histoire du monde jusqu’à cette date – fut accepté comme totalement raisonnable par l’opinion publique. Et le démantèlement de la Standard Oil se fit dans un style typiquement américain : la société fut divisée en plus de trente entités, les actionnaires s’en sont bien sorti et la famille Rockefeller a réhabilité son image aux yeux de l’opinion publique américaine.

Pourquoi ces outils antitrust ne sont-ils pas utilisés contre les géants bancaires d’aujourd’hui, lesquels sont devenus tellement puissants qu’ils peuvent lourdement influencer la législation et la réglementation, tout en recevant des aides généreuses financées par les contribuables ?

La réponse est que le genre de pouvoir que les grandes banques exercent aujourd’hui est bien différent de ce qu’avait imaginé les rédacteurs de la loi Sherman – ou les personnes qui ont formalisé son application dans les premiers jours du 20ème siècle. Les banques n’ont pas le monopole de la fixation des prix au sens traditionnel et leurs parts de marché – au niveau national – sont inférieures à ce qui pourrait déclencher une enquête antitrust dans les secteurs non financiers.

Des seuils efficaces de taille ont été imposés par les réformes bancaires des années 30 et un effort pour maintenir de telles restrictions a été maintenu dans la loi Riegle-Neal de 1994. Mais toutes ces limitations ont depuis quinze ans été abandonnées en cours de route avec la dérégulation générale.

Une nouvelle forme d’antitrust apparaît cependant aujourd’hui – sous la forme de l’amendement Kanjorski, dont les termes intègrent ceux du projet Dodd-Frank. Lorsque le projet deviendra loi, les régulateurs fédéraux auront le droit et la responsabilité de limiter l’envergure des grandes banques et, si nécessaire, de les démanteler lorsqu’elles représenteront un « risque grave » pour la stabilité financière.

Ceci n’est pas que pure théorie – de tels risques se sont avérés évidents à la fin de 2008 jusqu’au début de 2009. Il n’est pas certain, bien sur, que les régulateurs prendront réellement ces mesures. Mais, ainsi que le déclarait récemment le Député Paul Kanjorski, principal instigateur de cette disposition : « la principale leçon de cette dernière décennie est que les régulateurs financiers doivent utiliser les pouvoirs dont ils sont investis plutôt que de cajoler les intérêts corporatistes. »

Et Kanjorski a probablement raison de rappeler que ce n’est pas très difficile. « Si un seul régulateur utilisait ces extraordinaires pouvoirs [de démanteler les banques trop grosses pour échouer] ne serait-ce qu’une fois » dit-il, « cela constituera un puissant message, » un message qui pourrait « déclencher un changement majeur dans le comportement des sociétés de services financiers pour toujours. »

Les régulateurs peuvent faire beaucoup, mais il leur faut un signe politique clair de la part des responsables pour que les progrès soient réels. Teddy Roosevelt, bien sûr, préférait la technique du bâton et de la carotte (« speak softly and carry a big stick »). L’amendement Kanjorski est un très gros bâton. Qui le saisira ?

Simon Johnson, a former chief economist of the IMF, is co-founder of a leading economics blog, http://BaselineScenario.com, a professor at MIT Sloan, and a senior fellow at the Peterson Institute for International Economics.