Zone euro : changer ou mourir

L'analyse de plans de consolidation budgétaire antérieurs montre que les chances de succès des politiques d'austérité sont faibles L'Union monétaire doit revoir radicalement ses règles et sa doctrine

Les dirigeants européens ont fait un pas de géant dans la nuit du dimanche 10 mai au lundi 11 mai en mettant en place un mécanisme de secours aux pays en difficulté. Face à l'urgence et aux risques de contagion, deux tabous ont enfin été ébréchés : le principe d'une solidarité des finances publiques est amorcé à travers un mécanisme de garantie commune des membres de la zone euro pour 440 milliards d'euros de prêts auxquels s'ajoutent 60 milliards d'euros via la Commission européenne. De plus, la Banque centrale européenne (BCE) va acheter directement de la dette publique et privée sur les marchés, les traités européens permettant cette intervention en cas de risque systémique.

Jeudi 6 mai, son président, Jean-Claude Trichet, indiquait pourtant que l'option n'avait pas encore été discutée. De plus, l'adoption laborieuse de mesures pour la seule Grèce faisait alors écrire à David Simmonds, responsable de la recherche de la Royal Bank of Scotland (RBS), que les décideurs politiques et monétaires européens restaient dans un " état de déni ".

S'ils viennent d'en sortir, avec la volonté de marquer les esprits et de reprendre l'avantage psychologique pour casser le caractère " autoréalisateur " de la crise la semaine dernière - la défiance alimentant la flambée des taux d'intérêt -, ces responsables ont aussi demandé davantage de rigueur dans les finances publiques.

Le risque demeure ainsi que les ajustements budgétaires demandés dans de nombreux pays en difficulté s'avèrent socialement insupportables ou économiquement contre-productifs, car la soutenabilité à long terme de la dette pose toujours question.

Au-delà de l'urgence, l'Union monétaire devra donc pérenniser son changement de cap, pour réussir à surmonter ses divergences économiques internes.

Récemment, souligne David Simmonds, la crise financière n'a pas été nourrie par des données fondamentales, mais par la peur que la hausse des taux d'intérêt n'aggrave la situation budgétaire et ne rende incontrôlable le risque de contagion, une peur qui engendre... la hausse des taux d'intérêt. Le plan européen vise à enrayer cette spirale.

Mais, fondamentalement, le problème des finances publiques des pays en difficulté risque de ne pouvoir être résolu par des plans massifs d'austérité sur trois ou quatre ans, comme cela a été envisagé. " Demander à la Grèce un effort équivalent à près de 14 % de son produit intérieur brut - PIB - d'ici à 2014 est énorme. De tels ajustements budgétaires ont certes déjà eu lieu dans quelques pays émergents d'Europe comme la Lettonie, mais au prix de sacrifices immenses, comme une baisse de 30 % des salaires des fonctionnaires ", explique Laurence Boone, chef économiste et spécialiste des finances publiques chez Barclays Capital à Paris.

" On ne peut pas seulement demander aux pays d'Europe du Sud de faire des efforts énormes : il faut leur fournir une incitation, qui fut autrefois l'adhésion à l'euro et qui aujourd'hui n'existe pas. Si l'on se contente d'augmenter les impôts et de réduire les prestations sociales et les salaires publics, on tue la demande et la croissance ", poursuit-elle.

Beaucoup de temps

La comparaison avec les expériences passées ne plaide pas non plus pour un succès de violents ajustements sur une courte période, de surcroît en dans des pays fragilisés par la crise. Les chercheurs d'Harvard Alberto F. Alesina et Silvia Ardagna ont étudié 107 cas de " consolidation budgétaire " dans les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) entre 1970 à 2007. Seulement 17 cas (16 %) ont réussi, c'est-à-dire ont permis une baisse du ratio dette sur PIB d'au moins 4,5 % en trois ans, écrivent-ils dans une étude d'octobre 2009 pour l'organisme de recherche américain National Bureau of Economic Research, " Large Changes in Fiscal Policy : Taxes Versus Spending ".

Ayant étudié les dix principaux plans d'ajustement budgétaire réalisés dans les pays de l'OCDE depuis trente ans, Laurence Boone ajoute que " la baisse des dépenses a pris beaucoup de temps : douze ans en moyenne. De plus, les deux premiers postes de réduction des déficits - baisse des charges d'intérêt et baisse des dépenses de sécurité sociale - semblent plus difficiles à reproduire dans le contexte actuel ". Il semble en effet délicat de générer de substantielles économies, compte-tenu des effets du vieillissement de la population et de la violence de la crise de l'emploi. La crise risque de se révéler être celle de la soutenabilité de la dette publique de certains pays développés...

Peut-on attendre une reprise durable qui démentirait cette crainte ? Pas sûr. Certains experts, comme Patrick Artus, jugent au contraire que le désendettement des économies ne permettra pas à l'activité de dépasser dans les prochaines années le niveau de la croissance " potentielle ", et que ce niveau structurel de croissance s'est réduit avec la crise, qui accélère les délocalisations et détruit des capacités de production.

M. Artus estime le potentiel de croissance à 2,6 % par an aux Etats-Unis, 1,8 % au Royaume-Uni, 0,8 % en France, 0,7 % au Japon, 0,6 % en Allemagne et... - 0,8 % en Espagne et en Italie : " A ces niveaux-là, la situation des finances publiques va être beaucoup plus difficile qu'annoncé. Les déficits publics resteraient jusqu'en 2016 supérieurs à 8 % du PIB au Japon, au Royaume-Uni, en France, en Espagne et en Italie ; voisins de 6 % du PIB aux Etats-Unis et de 4 % en Allemagne ", écrit-il dans une note du 20 avril. Mais le potentiel de croissance peut s'améliorer, notamment par l'innovation.

En Grèce, Laurence Boone conseille ainsi d'" aider à la compétitivité, en donnant des incitations au développement de la production manufacturière, du tourisme, du transport maritime ". Un effort d'investissement supplémentaire paraît donc nécessaire pour éviter un scénario de dépression et de déflation dans les pays en difficulté. A l'échelle de la zone euro, cela requiert un effort durable de solidarité budgétaire, passant par des transferts plus importants vers les régions pauvres.

In fine, la zone euro n'a donc pas évité de recourir à des mesures non conventionnelles de monétisation des dettes souveraines, comme l'ont fait la Banque d'Angleterre et la Réserve fédérale américaine (Fed) et dégaine enfin ce que M. Simmonds qualifie d'option " nucléaire " face au risque de contagion généralisée de la crise à l'ensemble des pays de la zone euro, pouvant déboucher sur un éclatement de la zone et un krach obligataire.

Cependant, l'Institut d'émission devra également assumer ce virage dans la durée, contraire à toute la doctrine sur laquelle il avait basé son action depuis l'origine. A l'avenir, le risque demeure que la BCE abandonne dès que possible les mesures de soutien, revenant trop tôt à une politique orthodoxe. Ses consoeurs britannique et américaine, elles, devraient accepter davantage d'inflation pour alléger le fardeau de la dette privée et publique. De même, elles ont abaissé leurs taux d'intérêt de façon beaucoup plus agressive. La BCE améliorerait aussi la situation si elle baissait davantage son taux directeur.

Enfin, les limites fixées par le pacte de stabilité et de croissance (un déficit de 3 % du PIB et une dette de 60 % du PIB) semblent dépassées pour longtemps. L'Allemagne et la France ont proposé de les compléter par des mesures surveillant la compétitivité des pays, afin d'éviter les divergences et de consolider les mécanismes de sauvetage. Mais la question d'un budget européen ou d'une agence européenne d'émission de la dette - même en dehors des situations exceptionnelles comme aujourd'hui - devrait se poser tôt ou tard.

Une version intermédiaire avait été proposée par les économistes Jakob von Weizsäcker et Jacques Delpla, pour qui la garantie réciproque des Etats de la zone euro pourrait jouer pour une part de la dette - jusqu'à 60 % du PIB - en échange d'un engagement de rigueur budgétaire inscrit dans la Constitution de chaque Etat. Quelles que soient les formules retenues, la zone euro devra, à l'avenir, revisiter ses dogmes fondateurs.

Les temps difficiles sont devant nous, mais pas de survie sans cela. nous verrons