L'objectif annoncé de la réforme des retraites adoptée mercredi 27 octobre par le Parlement est de ramener à zéro le déficit des régimes de retraite en 2018. Et ensuite ? De nouvelles instances de pilotage seront chargées de préserver l'équilibre du système. A condition d'y être parvenu.

Manque de fiabilité des prévisions Selon les projections actualisées du Conseil d'orientation des retraites (COR), le déficit annuel du système de retraite devrait être compris entre 38 et 40 milliards d'euros à partir de 2015. Il serait compris entre 40 et 48 milliards en 2020, entre 68 et 115 milliards en 2050. Ces projections à long terme laissent cependant de nombreux observateurs sceptiques tant il est déjà difficile d'établir des prévisions fiables à cinq ans.

Toujours est-il que, dans le scénario retenu par le gouvernement, actualisé en septembre à l'occasion de la présentation des comptes de la Sécurité sociale, le besoin annuel de financement s'établirait à 43,8 milliards d'euros en 2018. Ce solde négatif présente déjà un écart de 1,6 milliard avec celui qui était envisagé au moment de la présentation du projet de loi, en juillet (42,2 milliards d'euros) !

Entre 2011 et 2018, date prévue de retour à l'équilibre des comptes du système de retraite, le besoin de financement cumulé s'élève à 310 milliards. En réalité, 40 % de ce besoin de financement est déjà pris en charge par l'Etat.

La modification des durées d'assurance liée aux mesures d'âge (passage de 60 à 62 ans de l'âge légal de la retraite et de 65 à 67 ans de l'âge permettant de bénéficier de l'intégralité des droits acquis) et l'augmentation des taux de cotisation qu'implique l'alignement du public sur le privé devraient couvrir 31 % des besoins de financement. Les mesures d'âge représentent à elles seules 80 milliards d'euros des besoins de financement attendus d'ici à 2018. L'augmentation de l'effort contributif des fonctionnaires, dont le taux de cotisation va passer progressivement de 7,85 % à 10,55 %, représente un total de 15 milliards d'euros.

Toutefois, l'impact de ces mesures ne prend pas en compte les dispositifs dérogatoires que prévoyait dès l'origine le projet de loi du gouvernement (dispositif carrières longues) ou qui ont été complétés au cours de l'examen au Parlement (concernant, par exemple, le dispositif de départ anticipé de parents de trois enfants ou d'enfants handicapés).

Difficile retour à l'équilibre Selon le gouvernement, la première série de modifications adoptées à l'Assemblée nationale représentait un coût cumulé de l'ordre de 3,9 milliards d'ici à 2018. L'Elysée a chiffré à 3,4 milliards le coût global des mesures dont il a accepté l'introduction par voie d'amendements au Sénat. Avant que ces dispositifs complémentaires soient votés, la présidente de la Caisse nationale d'assurance-vieillesse, Danièle Karniewicz, estimait que le régime des retraites serait en déficit de 4 milliards en 2018. L'objectif de l'équilibre, dès lors, semble de plus en plus improbable.

De nouvelles recettes fiscales et sociales, introduites dans le cadre du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2011, devraient assurer 11 % des besoins de financement.

Ces trois blocs de mesures cumulés ne couvrent cependant que 82 % des besoins de financement estimés jusqu'en 2018. Il en reste 18 %. Le gouvernement a donc prévu que le montant de la dette cumulée, soit 56,7 milliards, sera repris par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), dont l'échéance a été reportée à 2025, et refinancée partiellement par la liquidation progressive du Fonds de réserve des retraites (FRR), initialement constitué pour passer le " pic démographique " de 2020.

Un système de " cavalerie " Le retour à l'équilibre repose largement sur un système de tuyauterie. Lors du débat sur le prolongement de la Cades, le président (UMP) de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, a dénoncé un système de " cavalerie ". Refusant tout élargissement de l'assiette des cotisations et toute hausse immédiate des prélèvements, le gouvernement a préféré en différer les effets.

Selon la commission des finances du Sénat, qui ne cache pas son scepticisme quant à la possibilité de parvenir à l'équilibre des régimes de retraite en 2018, celui-ci " ne pourra être au mieux que ponctuel ". Ce qui signifie que, à partir de 2020, dans les hypothèses les plus optimistes, la question du financement du système de retraite par répartition sera de nouveau posée. Le gouvernement a prétendu faire une réforme " courageuse ". En réalité, en recourant à des expédients, mais en en faisant payer le prix fort aux assurés, il n'a fait que retarder les échéances.

Patrick Roger

• Cinquante ans d'ajustements
  

  1945 Les ordonnances de 1945 créent la Sécurité sociale : un organisme unique auquel tous

  les salariés sont assujettis et qui couvre l'assurance-vieillesse.

  Le système des retraites est fondé sur le régime de répartition. L'âge de la retraite à taux plein, moyennant 37,5 années de cotisations (150 trimestres), est fixé à 65 ans - l'âge retenu par la loi de 1910 instituant les premières retraites ouvrières et paysannes.

  1956 Création du Fonds national de solidarité - il sera alimenté par la vignette automobile.

  1982 L'ordonnance du 26 mars, préparée par Pierre Mauroy, fixe l'âge légal de la retraite à 60 ans à partir d'avril 1983 - " Un véritable droit au repos que les travailleurs sont fondés à revendiquer (...) " Tous les salariés " qui le souhaitent " pourront bénéficier d'une retraite complète dès lors qu'ils auront cotisé 37,5 années, avec une pension égale à 50 % du salaire annuel moyen des dix meilleures années. Ceux qui partiront à 60 ans sans avoir leurs 150 trimestres verront leur pension minorée - la " décote " -, la retraite à taux plein étant garantie à 65 ans.

  1993 Confronté, comme ses prédécesseurs, au déficit de l'assurance-vieillesse, Edouard Balladur confirme vouloir modifier les paramètres de calcul. La réforme, applicable aux salariés du privé, prévoit d'indexer les retraites sur les prix (au lieu des salaires). La durée de cotisation passera progressivement à 40 ans (160 trimestres), et la pension sera calculée sur les vingt-cinq meilleures années au lieu des dix meilleures.

  2003 Le temps de cotisation des fonctionnaires est progressivement porté à 40 ans. Les salariés ayant commencé à 14 ans ou à 15 ans peuvent partir à 56 ans.

  2010 Le projet de loi prévoit de faire passer l'âge légal d'ouverture des droits à la retraite de 60 à 62 ans, et de 65 à 67 ans l'âge maximum de départ à la retraite.