Drôle d’ambiance au Sénat où, pour voter une réforme, on débat d’une autre. Dans la nuit de mercredi à jeudi, un amendement a été voté prévoyant que, «à compter du premier trimestre 2013, le comité de pilotage des régimes de retraite organise une réflexion nationale sur les objectifs et les caractéristiques d’une réforme systémique», fondée sur un régime universel par points ou en comptes notionnels, «dans le respect du principe de répartition». C'est-à-dire, pour les sénateurs, une réforme qui va dans le sens de celle  réclamée par la CFDT.

Pourquoi s’engager dans cette voie? Dominique Leclerc, sénateur UMP en théorie sur la même ligne que le gouvernement, en fait la promotion: «Parce qu’il a fait ses preuves. Avec une grande transparence, ce système garantira l’équité.» Jean Arthuis, centriste, se projette déjà: «Pourquoi attendre 2013 ou 2014? Arrêtons le déni de réalité. Cette réforme systémique doit intervenir le plus tôt possible.» Séance surréaliste, soulignée par le socialiste Pierre Mauroy, commentant l’attitude des sénateurs de droite et du centre:

«A l’heure de vérité, vous ne croyez plus à cette réforme qui n’est pas financée.»

Des hypothèses bien connues

En fait, l’irruption de la retraite par point dans le débat au Sénat aurait pu intervenir bien plus tôt. Il y a tout juste dix mois que les commissions des affaires sociales de l’Assemblée nationale et du Sénat disposent du rapport du Conseil d’orientation des retraites (COR) sur les modalités du passage éventuel à un système à points ou en comptes notionnels .

De sorte qu’on peut s’étonner que l’attention ne se porte sur un changement de système qu’en fin de débat, comme s’il y avait eu jusqu’à présent une consigne pour… ne pas en changer.

A l’égard du système actuel, le COR avait alerté les autorités, insistant sur son caractère complexe, la multiplicité des régimes, et la diversité des règles, créant des disparités parmi les retraités et opérant une redistribution peu lisible. Même si le COR se garde de prendre position en faveur d’un système particulier de retraite, il note qu’ «un changement est techniquement possible et permet notamment d’intégrer les dispositifs de solidarité», sous réserve de délais pour l’élaboration et la mise en application d’une réforme.

Trois systèmes, trois logiques

Comment caractériser ces différents systèmes?

Dans un système par annuités (le système actuel français), la liquidation de la retraite –terme employé lorsqu’on prend sa retraite– dépend du salaire de référence, et du nombre de trimestre de travail validé. Le taux appliqué est minoré si ce nombre de trimestres est inférieur au nombre requis, ou majoré s’il est supérieur. C’est tout le débat de la réforme de 2003 sur la durée de cotisation pour partir en retraite avec un «taux plein».

Dans un régime à points (comme en Allemagne), le montant de la retraite au moment du départ est le produit du nombre de points acquis par l’assuré et la valeur du point à cette date. Le nombre de points acquis dépend des cotisations versées par l’assuré pendant sa carrière. En France, par exemple, les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC fonctionnent déjà sur ce mode. Selon les simulations réalisées par la Caisse d’assurance vieillesse, les assurés dont la pension dans le régime actuel est faible seraient avantagés par le passage à un régime à points.

Dans un système en comptes notionnels (qui a fait ses preuves en Suède), on part d’un capital virtuel constitué par la somme des cotisations versées par un assuré, auquel on applique un «coefficient de conversion» qui dépend de l’âge de départ en retraite de l’assuré et de l’espérance de vie de cet assuré compte tenu de sa génération. Avantage: ce coefficient est déterminé de telle sorte que la somme des pensions versées pour une génération soit égale à la somme des cotisations qu’elle a versées. Selon les simulations de l’Insee, le passage à un système en comptes notionnels tendrait à rapprocher les taux de remplacement des différentes catégories d’assurés dans le régime actuel.

Dans un régime à points ou en comptes notionnels, toute cotisation versée donne des droits supplémentaires, et la pension est proportionnelle au total des cotisations versées. La durée de cotisation n’intervient plus directement dans l’acquisition des droits. Mais des paramètres peuvent être pris en compte pour moduler le montant de la pension, comme l’âge de la liquidation de la retraite.

Options techniques, choix politiques

Pour le COR, le système en comptes notionnels dispose d’une capacité d’autorégulation face aux évolutions démographiques et économiques, et empêche en théorie l’accumulation de déficits. Mais le choix d’un régime n’est pas seulement technique. Le Conseil souligne que le passage d’un système à un autre «nécessite au préalable des choix politiques» et la définition d’objectifs sur la pérennité financière, l’équité entre les générations et le degré de redistribution.

Or, en janvier 2010, le COR estimait que «la France s’est donnée assez peu d’objectifs chiffrés définis sur la base d’indicateurs précis». Elle se prive ainsi d’outils pour «clarifier les débats et les décisions» et «renforcer la confiance des assurés» par un pilotage du système à un horizon de plus long terme que 2020. Ce qu’on ne saurait nier au regard des actuelles manifestations.

Pérennité, lisibilité, équité

Il n’existe pas de système idéal. Les comptes notionnels sont de nature à mieux garantir la pérennité financière du système, sans toutefois être totalement efficients lorsqu’une génération de baby-boomers arrive à l’âge de la retraite. Ce système génère toutefois une plus grande rigueur que les systèmes par annuités ou à points, qui autorisent de plus grandes marges de manœuvre pour une gestion au fil de l’eau, avec les risques induits.

En revanche, comptes notionnels et points introduisent plus de lisibilité dans la gestion d’un système de retraite dans la mesure où toute cotisation est créatrice de droit nouveau et d’un supplément de pension, alors qu’il peut arriver que des périodes cotisées dans le régime par annuités ne donnent pas de droits supplémentaires. Et la complexité du calcul de la pension dans le système par annuités peut conduire à des inégalités de traitement.

En matière d’équité, la solidarité intergénérationnelle joue différemment selon les systèmes. Un régime par annuités privilégie le maintien du taux de remplacement (le rapport entre le salaire de référence et la pension) au fil des générations. Dans un régime en comptes notionnels, il n’existe pas de mutualisation des effets de chocs démographiques entre les générations, l’allongement de l’espérance de vie est supporté par chaque génération, et les chocs économiques affectent à la fois les actifs et les retraités. Mais si la solidarité intergénérationnelle peut être intégrée dans tous les types de régimes, «elle relève avant tout de choix politiques», commente le COR, pour qui un changement de système pourrait être l’occasion de remettre à plat les objectifs de solidarité.

Transition dans la durée

Bien d’autres questions sont soulevées par le COR pour passer d’un système à un autre: fusion du régime général et des régimes complémentaires, transition simultanée de régimes actuels très spécifiques comme celui de la fonction publique, rapidité du mode de transition, garantie de la sécurité juridique des droits acquis dans le basculement d’un système à un autre… tout changement de système doit être finement préparé et mené sur une longue durée. Un paramètre probablement jugé incompatible avec la situation financière de la France vis-à-vis des marchés.

Gilles Bridier